• 政府主導的特色小鎮模式為何容易失敗?

    發布時間: 2018.01.22

    文/徐林 國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任


    近兩年來,特色小鎮建設和發展如火如荼,各類特色小鎮論壇、會展、博覽會遍地開花,各種開發培育模式也是林林總總,各類機構和政府躋身其中,試圖挖掘特色小鎮建設帶來的商機和政績潛力。趁著這個時機和熱度,就我國特色小鎮建設和發展相關問題寫幾個觀點。


    一、特色小鎮發展可以在國家發展格局中發揮積極作用


    黨的十九大提出了七大戰略,其中鄉村振興戰略和區域協調發展戰略是全新戰略,這是針對新時代我國社會主要矛盾發生變化,提出新的國家戰略目標后做出的新的戰略決策。實施新的兩大戰略,是在城市化快速發展的大趨勢和大背景下展開的,與我國正在實施的國家新型城鎮化戰略,有緊密聯動關系,彼此之間應該相互支撐、相互推動。


    我國城市化進程還沒有結束,目前城市化率大約在58%左右,據有關預測,2020年會達到60%左右,2030年達到70%左右,未來還會有2億以上的農村農業人口進入到城市化地區的非農產業區就業居住,成為城市常住居民。十九大報告有幾句很重要的論述值得我們關注,一是要實施城鄉融合發展的體制機制和政策體系,二是以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。第一句表明,要促進鄉村振興戰略實施,必須通過深化改革,形成各類生產要素能夠在城鄉間自由雙向流動高效配置的體制機制,特別是要為城市現代化要素(技術、人才、管理、資金)與農村土地生產要素的高效結合提供制度保障。第二句表明,如果我們能以城市群為主體形成大中小城市和小城鎮這條發展的城鎮格局,考慮到今后我國人口的80%以上都會居住在20個左右大小不等的城市群地區,會有利于促進區域協調發展和鄉村振興。這是因為在我國城市化進程中,超大城市、特大城市和大城市發展相對較快,而且越來越大,而小城市和小城鎮發展相對不足,對各類要素吸引力不夠,引起了一些擔憂。因此,較長時期一直有人認為,小城鎮和特色小鎮作為我國城鎮體系的重要組成部分,連接城市與鄉村的紐帶和緩沖地帶,應該得到更加健康的發展,更好服務于農業和農村的發展,更好迎合城市居民特別是大城市特大城市居民日益涌現的對鄉村鄉愁和青山綠水的價值追求和回味,更好發揮對鄉村振興戰略實施的支撐作用,過去甚至有人提出“小城鎮大戰略”的構想。


    正因為如此,無論是國家領導人還是政府有關部門,都給予特色小鎮發展這一在浙江率先探索的模式高度的重視,并希望將浙江特色小鎮建設中的好模式和好樣板,推廣到全國的其他地區。許多地方也紛紛組團到浙江去參觀學習,希望學到特色小鎮發展的浙江模式和經驗。


    從各地特色小鎮的實踐看,特色小鎮不同于普通的行政建制小城鎮,一般是基于小鎮所在地資源稟賦或其他優勢條件,在一定的城鎮空間范圍內吸引資本、企業、技術、人口等生產要素和創新要素聚集,形成能夠發揮當地稟賦優勢、服務于更大范圍消費群體的特色產業,以及依靠產業支撐的小鎮。這一特點使得特色小鎮更能夠成為創新和創業的平臺,成為特色產業培育和發展的平臺。從特色小鎮的產業支撐看,特色小鎮的特色產業有基于本身獨特稟賦優勢內生的產業,也有圍繞所在地區支柱產業集群配套的產業,具有在一定空間范圍內融合產業、城鎮、人口、服務等多種功能的空間載體,能夠吸引人口、資本、技術、企業等聚集并逐步發展壯大,其非行政區建制的特殊地位也為創新小鎮管理和運營模式提供了便利,對當地發展起到了支撐推動作用,也為周邊城市提供了良好的服務和配套,是我國城市化進程中值得關注的創新探索和嘗試。全國不少地區政府甚至出臺了專門的激勵政策和培育建設標準,試圖推動特色鎮的快速發展,一些投資運營商也各取所需,紛紛加入到特色小鎮的投資建設和運營中。從某種程度上說,浙江特色小鎮的探索實踐已經轉化為全國多地特色小鎮發展的一股熱潮,值得關注并評判。


    二、特色小鎮發展存在的主要問題


    熱潮之中必有泥沙,通過觀察和調研我們發現,在政府主導激勵下的特色小鎮建設潮,也存在著明顯的問題,主要有:


    一是運動化趨勢。在政府評比納入名單和各類激勵政策的推動下,一些地區特色小鎮建設已經成為政府的重點工作,有些地區甚至有專門的特色小鎮數量、投資規模、產值、人口等考核指標。


    二是具有功利性。一些地方政府把特色小鎮作為投資平臺來打造,希望利用特色小鎮招商引資,帶動當地固定資產投資和經濟增長,只要投資商承諾投資就是特色小鎮建設的資源,缺乏必要的引導、規范和耐心。


    三是小鎮建設園區化。一些地區為了迎合特色小鎮建設的指標考核要求,簡單把產業園區帶帽為特色小鎮,內涵和外殼依然是產業園區,營造的發展環境也是園區發展生態,有的特色小鎮甚至連一個居民都沒有,完全顛覆了我們對傳統小鎮概念的理解。


    四是追求短平快效果。出于任期考核等多方面因素影響,一些地方不顧特色要求,過于追求短平快效果,盲目引進各類投資商特別是房地產商進行開發,使得房地產商得以利用特色小鎮建設的名頭,獲取建設用地從事其房地產投資和建設。雖然短期內投資可以上去,但導致部分特色小鎮演變為了房地產項目,由于小鎮缺乏特色產業支撐,極容易演變為“空心鎮”和“鬼鎮”。


    五是簡單模仿、東施效顰。一些地區不顧自身條件盲目模仿別的地區特色小鎮的成功樣板,全國各地基金小鎮、康養小鎮等名目多樣的特色小鎮比比皆是。有的甚至一張規劃圖打遍天下,使得特色小鎮也出現了城市建設面臨的千篇一律、千鎮一面等問題。


    三、特色小鎮健康發展的基本要素


    恰恰是因為觀察到存在的上述問題,為合理引導特色小鎮和特色小城鎮的發展,國家發改委、住房建設部、國土資源部和環境保護部聯合發布了專門的文件,進一步規范各地特色小鎮和小城鎮的建設,引導特色小鎮建設健康有序發展。從小鎮發展的一般規律看,一個好的小鎮一般需要具備以下特征:


    一是要有可持續的產業支撐。產業的空間聚集導致就業和人口聚集,是一個城鎮能夠形成的基礎條件。這類產業可以是基于本地特殊自然稟賦和資源環境優勢形成的產業,如基于礦產資源的資源開發和加工類工礦產業、基于生態和自然景觀優勢形成的旅游觀光休閑娛樂產業;也可以是為某個城市或區域主導產業或產業集群配套的產業。小城鎮由于自身人口規模的限制,只滿足于服務當地居民消費的產業往往難以產生規模經濟,發展空間相對都比較有限,不容易形成內生的分工效應和創業效應,一般都必須立足于服務規模更大的外部消費群體或成為本地區現有產業集群的專業化供應商或配套商。這使得我們看到的比較繁榮的特色小鎮和小城鎮,大都分布在城市群地區特別是超大、特大和大城市的輻射半徑內。而真正服務于農業農村的特色小城鎮一般也都分布在人口密度較高的農村地區。少量分布在邊遠地區或山區的小鎮,大都具有獨特的旅游資源,能夠支撐小鎮旅游業發展,服務于周邊城市甚至全國的旅游消費者。所以,特色小鎮或小城鎮要發展具有競爭力和持續生存能力的產業支撐,并不是一件很容易的事,所需具備的條件甚至比大城市產業的發展還要苛刻。對城鎮政府而言,官員們選擇產業或許會徒勞甚至犯錯誤,最需要做的是構建有利于產業發展的基礎條件和開放包容清親融洽的營商環境,便于投資者自主高效組合各類生產和創新要素從事產業活動。


    二是必須以人為核心。城鎮是人就業、居住、生活的空間載體,城鎮要具有對人和各類生產、創新要素有吸引力,就必須具有舒適便利的公共設施和服務,這包括通達條件便利高效的交通基礎設施、優質公共衛生和醫療條件、高質量的教育設施和服務,以及宜人的生態環境等,這是一個高質量小鎮發展的基本條件甚至是必要條件,也是人的發展需要的基本條件。但是我國小城鎮與城市相比,大多數都不具備更好的基礎設施和公共服務,因此小城鎮也不容易具備更強的吸引力,這其中的原因比較復雜,既有財力不足的原因,也有公共資源配置體制、城鎮行政權力層級等方面的原因,既是經濟問題,也是制度問題,需要通過經濟發展和制度改革系統加以解決,絕不是喊幾句口號或出臺幾個文件就能實現的。


    三是科學合理規劃。從調查和統計分析看,小城鎮建設缺乏合理規劃,空間利用效率相比城市更低的狀況在我國十分突出。特色小鎮雖然空間規模不大,但也需要科學合理地對城鎮空間進行科學合理的規劃。所謂科學合理,一要在布局選址上具有合理性,統籌兼顧自然地理條件、周邊城市輻射、產業集群分工、交通通達便利等因素;二要合理進行城鎮空間格局的分化與組合,合理劃分空間功能分工與融合,合理安排好產業、交通、生態、生活、公共設施等布局,推進地上地下一體化規劃和綜合管廊配置,多規合一的小鎮規劃最具備實施條件,有利于推動小鎮走緊湊發展、空間節約的發展道路。空間管制的剛性和彈性也要統籌兼顧,對生態環境保護等紅線空間要強化剛性約束,但對產城商住等空間管制要具有彈性,以更好適應市場的變化和不可預見性,更加有效地促進城市生態環境的改善和可持續發展。


    四是堅持走市場化道路。從過去幾十年的經驗看,大多數政府主導的小城鎮和小鎮發展模式都失敗了,主要原因是更多滿足政府的主觀愿望和考核要求,而不是為了滿足消費者需要或市場規律,因得不到市場響應或追捧,難以吸納到商業主體和人口入住,就產生過不少“空心鎮”或“鬼鎮”,造成投資和資源浪費。要避免這一狀況再次發生,更有效的辦法是按政府引導、企業主體、市場化運作的方式來推進小鎮建設運營模式的改進,以更加市場化的投資機制和運營模式來投資、建設、運營、管理小鎮發展,以減少小鎮建設中的無效投資。政府要切忌大包大攬,重在營造好的發展環境,為企業提供好的營商服務和公共服務。


    總而言之,在市場規律作用和空間資源短缺的條件下,人們對小城鎮的崇尚和追求,是一種詩意理想或價值追求,但未必與骨感的現實相吻合。建設發展一個真正的好城鎮,自然稟賦和區位條件是必不可少的條件,在這個基礎上,必須堅持建設發展運營模式的實事求是,立足長遠、遵循規律、突出特色,特別是要強化城鎮內涵建設,使特色小城鎮是有內容的而不是空洞的,是為人的現實生活服務的而不是為規劃師們的詩意理想服務的,是宜居宜業美麗和諧的而不是功能不全不可持續的,是以體制機制創新為保障追求效率的而不是政府主導盲目低效的,是各類要素聚集融合的社會復雜體而不是機械拼湊的冷漠物理構架。

    (本文轉載自“鳳凰網”,版權歸原作者所有,僅供學習交流)

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